提高城镇化质量倒逼规划转型

在中央要求划定城市开发边界，城镇化由增量扩张转入存量挖潜的背景下，设计规范及其所代表的城市规划理念的更新，已时不我待

上世纪90年代之后，由小汽车交通主导的“大马路+大型住区+大型购物中心”的规划模式迅速覆盖中国的城镇化空间，高地耗、高能耗问题相伴而生。2000--2011年，全国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度;2014年，中国石油对外依存度由2000年的30.2%上升至59.5%，远高于50%的国际警戒线。

这样的情况引起了决策层的关注。2012年，中共十八大报告将“城镇化质量明显提高”纳入2020年全面建成小康社会的战略目标;2013年，中共十八届三中全会提出“增强城市综合承载能力”，“提高城市土地利用率”。

“我国能源资源和生态环境面临的国际压力前所未有，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继。”2014年3月发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出对策：“促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率”，“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导”。

1990年代以来塑造中国城市空间形态的设计规范，如何适应新型城镇化战略要求，成为一大悬念。在中央要求划定城市开发边界，城镇化由增量扩张转入存量挖潜的背景下，设计规范及其所代表的城市规划理念的更新，已时不我待。

“对资源的不可持续性利用和消耗”

由大马路、大型住区、大型购物中心组合的城市空间，在上世纪上半叶，曾被西方社会认定为进步的方向，二战之后得以大规模流行，却在实践中制造了大量问题。

1913年福特汽车以流水线生产T型汽车之后，小汽车进入家庭成为可能。1925年，法国建筑师勒·柯布西耶出版《明日之城市》一书，提出建设功能分区、由快速干道主宰的高层低密度城市，以迎接汽车时代的到来。他的这一想法，被写入1933年国际现代建筑协会的《雅典宪章》，后者成为二战后大规模建设功能主义城市的“圣经”。

《雅典宪章》所推崇的“邻里单位”住区理念，1929年由美国规划师佩里提出。佩里主张，为使小学生上学不穿越交通干道而发生车祸，应扩大原来较小的居住街坊，以城市干道所包围的区域作为基本单位，限制外部车辆穿越，人口和用地面积以小学的合理规模来计算和控制——当下遍及中国大陆的居住小区的设计思想，即来源于此。

可是，在按照“邻里单位”模式建设的美国凤凰城，小学生还得穿行大马路去上学。“因为无法保证每一个住区内的学校质量都是一样的，家长们会到其他地方去寻找他们满意的学校。”哈佛大学城市规划设计系教授阿里克思·奎戈(Alex Krieger)对《瞭望》新闻周刊记者说，“此后，美国就不再建设凤凰城这样的城市了。这样的居住形态摆在郊区是可以的，因为那里只有一所小学，一旦它被摆到了城市里，其存在的理由就被抽空了。”

“邻里单位”将小街坊变成了大街坊，改变了城市的尺度，高密度、宜于步行的街道系统不复存在，人们更愿意去开车。汽车主宰了二战之后西方的城市化浪潮。在美国西海岸，一个个超大规模的“汽车城市”被制造出来——洛杉矶都会区，近100个城市在约1万平方公里的区域内，以超低密度蔓延;相随高速公路侵入美国城市的，还有大型购物中心，后者轻而易举地挤垮了临街商店，街道上不再有漫步的人流，开起车来更是风驰电掣。

1993年，《联合国环境大纲》显示，北美地区的城市所消耗的能源，是所有非洲国家城市消耗量的16倍之多，也是亚洲或南美城市消耗量的8倍以上。同样，在温室气体排放的问题上也呈现出类似的现象。

环境学家指出，正是那些最发达的城市造成了全世界范围内的环境恶化，因为它们的发展建立在“对资源的不可持续性利用和消耗”的基础之上。如果发展中国家重蹈其覆辙，就意味着，“我们很快会面临大规模的生态系统崩溃”，因此，“必须竭力发展出另一种城市模式”。

1977年，国际建筑协会《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》作出修正，提出：“将来城区交通的政策显然应当是使私人汽车从属于公共运输系统的发展。”此后，以公共交通为主导，建设紧凑型城市成为趋势。本文来源：瞭望观察网

可是，西方城市规划的这一转折，未对改革开放之后中国的城镇化产生影响。1993年和1995年，建设部相继发布《城市居住区规划设计规范》(下称《居住区规范》)和《城市道路交通规划设计规范》(下称《道路规范》)，将上世纪上半叶西方人士为适应汽车发展而创立的规划学说，上升至国家强制性标准。

“打酱油都开着小汽车去”

《居住区规范》按照居住区、小区、组团三级来安排城市的居住空间，其中，由城市道路围合的居住小区，可容纳1万～1.5万人，形成大街坊模式;住宅间距须满足日照要求，“小区内应避免过境车辆的穿行，道路通而不畅”。

《道路规范》提出“城市道路网规划应适应城市用地扩展，并有利于向机动化和快速交通的方向发展”，并指出“我国城市因停车用地太少，停车泊位不能满足实际需要，占用车行道、人行道停车的现象十分普遍，已严重削弱了道路的通行能力，降低了车辆的行驶速度”，因此，“应趁旧城区的改造和城市规划布局调整的时机，使停车需求得到实际解决”。

以上规范使居住小区成为城市建设的模块，小区与小区之间，由机动交通联络，“宽而稀”的大马路成为主宰。《道路规划》虽然提出“大、中城市应优先发展公共交通”，却同时对小汽车的发展予以鼓励，在事实上形成小汽车交通的主导模式。

城市形态亦由“低而密”变为“高而稀”。中国老城市的低层建筑，不存在严重的遮阳问题，因而形成“低而密”的紧凑肌理。可是，随着高层建筑的发展，为避免严重的遮阳问题，建筑间距必须加大，由此形成“高而稀”的松散模式，道路两侧失去了连续的建筑界面，街道变成了马路，临街商业机会随之缩减，大型购物中心便乘势登场，成为商业“霸主”。

在这样的城市里，“用老百姓的话说，打酱油都开着小汽车去。”2013年，北京市发改委副主任赵磊就北京的交通拥堵和雾霾问题发表评论，“交通拥堵首先是车流量很大造成的，北京目前总共有近520万辆的汽车”，“私家车的使用频率太高了，相比之下，这个频率是东京的2.3倍、伦敦的1.5倍，咱们有时候5公里以下的短途出行开车率都占到小汽车出行量的44%。”

在上海的浦东，公交车即使开到了居住区的门口，也很难对住户产生吸引力，因为从大门进到住户的家门，往往要步行10分钟。这刺激着每家每户去购买一辆小汽车，甚至是两辆。低效率的土地利用随处可见。2008年年底，上海现状城市建设用地总量即超过总体规划2020年的规划规模。但是，发展效率的提升速度滞后于开发用地的增长速度，地均产出增幅低于建设用地增幅。

1999年世界建筑师大会在北京召开，与会的印度建筑大师柯里亚向中国同行提问：“北京是个古老的城市，我很喜欢，但我一直不明白为什么你们要建这么多高层住宅，破坏了北京水平的轮廓线。”中国同行回答：“北京人口增长很快，盖高层也是不得已。”

柯里亚闻罢拿起桌子上的一张餐巾纸，在上面画了10×10一组方格，马上计算了起来：4个格子做20层同21个方格做4层在容积率上是差不多的，说明北京建多层建筑同样可以解决居住问题。“印度也有严重的人口问题，”柯里亚说，“但我们还是用高密度的多层建筑解决了，保持了城市的肌理和尺度，这是城市的特色。”

城市的肌理和尺度与城市的质量相关。在“低而密”的城市空间里，大量的临街面提供了简单就业机会，土地的价值与利用效率也得以提升;由于保持了人的尺度与城市的密度，城市的多样性与步行系统得以维持和发展。只须以公共交通为主导，便能保障城市高效率运行，并降低能耗。这与小汽车所定义的城市形态形成反差——2000年中国城镇人口密度每平方公里为8500人，2011年降至7700人，远低于住建部每平方公里建成区容纳1万人的标准。与日本快速发展时期相比，中国GDP每增长1%，对土地的占用量约为日本的8倍。中国已成为世界最大的汽车消费市场，建筑与交通的能耗占全社会总能耗的60%左右，并呈现“刚性”结构。

“公交导向”何以形成

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出的“密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导”，揭示了交通政策与城市形态的内在联系——只有形成了公交导向，城市的密度才能提高，功能的混合使用才能实现，集约紧凑型开发模式才能成真。

1974年，世界上第一条快速公交路线(BRT)诞生于巴西的库里蒂巴市。此后，快速公交不断被北美、欧洲的许多城市采用。拥有700多万人口的哥伦比亚首都波哥大，在1998年至2001年，依靠此种技术，迅速摘掉了“堵城”的帽子。

发展快速公交，必须在短时间内将其覆盖城市干道并形成网络，以实现对小汽车交通的替代。法国的波尔多将城市干道系统三分之二的行车道施划给公共交通，三分之一的行车道施划给小汽车交通，以最多的路权保障公共交通的优先发展和运行效率，一举扭转了市民对小汽车交通的依赖。本文来源：瞭望观察网

近年来，快速公交被中国的一些城市引入，成为“公交优先”、“低碳出行”、“节约型城市”的亮点。可是，这些亮点并未如期使这些城市摆脱拥堵情形，相反，有的城市，在划定快速公交专用线的路段，甚至出现更大规模的社会车辆拥堵，以致有媒体称“BRT沿线社会车道大堵塞，拥堵恐成常态”。

造成这一现象的原因是，国内城市多未能理解快速公交贵在“系统”二字，即整个城市必须将其作为主体交通系统来规划建设。仅在个别路段上发展快速公交，城市整体的公交效率无法提高，人们还得依赖小汽车交通，这势必导致沿快速公交路线出现社会车辆的加剧拥堵。

此种情形还反映出城市在价值判断上的迟疑——有限的道路面积优先供应的对象，是多数人使用的公交车，还是个人使用的小汽车?这涉及存量资源的再分配与平衡，正是新型城镇化需要回答的问题。(记者王军)

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